自十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”以來，PPP模式再次被推廣，一共經(jīng)歷了四個階段。

　　(1)第一階段是籌備探索階段，2013年11月到2014年12月，主要是財政部和發(fā)改委各自為戰(zhàn)，示范項目以存量項目包裝為主。

　　(2)第二階段是突破推廣階段。2015年1月到2015年5月，這是PPP最關鍵的一個突破階段。PPP的政策首次從部委層面升級到中央層面，三部委聯(lián)合發(fā)布的“政府和社會資本合作模式指導意見”，國務院常務會做出明確指示。更重要的是，發(fā)改委組織地方上報了第一批PPP項目庫進行大規(guī)模推介，地方的熱情被徹底點燃了，很多項目開始包裝成PPP。

　　(3)第三階段是加速簽約的蜜月階段。從2015年6月到2015年12月，在中央的頂層設計明確之后，地方掀起了一陣PPP熱潮。第一，幾個代表性的省市先后召開PPP簽約大會進行集中推介、招標和簽約，簽約規(guī)模急劇攀升。第二，簽約的好項目越來越多，一些經(jīng)典項目產生了一定的示范效應，形成良性循環(huán)，加快了簽約速度。第三，一些地方開始成立地方性的PPP引導基金，真金白銀的刺激了PPP發(fā)展?？傮w來看，由于政策陸續(xù)突破，前期積累的好項目多，而且問題還未充分暴露，PPP各方還處于蜜月期，所以PPP經(jīng)歷了發(fā)展最快的一段時期。

　　(4)第四階段是問題暴露之后的攻堅落地階段。經(jīng)過前期PPP模式的快速發(fā)展，PPP在落地過程中一些現(xiàn)實問題也逐步顯現(xiàn)。第一，財政部和發(fā)改委之間的機構沖突。第二，招投標法和政府采購法的沖突，目前沒有上位法的情況下，無法裁決。第三，地方政府信用缺失，把亂七八糟的項目都包裝成PPP，社會資本參與意愿不高。第四，PPP項目質量不高，重融資而輕運營，大部分是走老路。隨著這些問題的凸顯，中央和地方在這個階段都開始陸續(xù)出臺一些針對性的改進措施，來克服PPP落地的瓶頸，提高PPP的項目質量。這段時間PPP簽約的速度慢下來了，但逐步開始有一些項目開工建設，落地生根。

　　第一階段：從2013年11月到2014年12月，籌備探索階段

　　從2013年11月到2014年12月，這個階段主要是財政部和發(fā)改委各自為戰(zhàn)，各自進行一些基礎定義、研究和準備工作，示范項目以存量項目包裝為主。最早中央在十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，但還沒有明確提出“政府和社會資本合作”的概念。

　　1. 提出概念：明確模式定義。2014年5月，財政部成立政府和社會資本合作(PPP)工作領導小組。2014年9月財政部下發(fā)《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(76號文)，這是部委級別首次專門就PPP模式發(fā)布的框架性指導意見。對PPP模式進行詳細明確的界定，詳述了PPP模式的重要意義，部署了PPP推廣事宜。

　　2. 創(chuàng)造條件：地方投融資改革。2014年10月頒布的“43號文”，明確提出剝離城投公司的政府融資職能，提出“推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。”這實際上為地方投融資模式的轉變和PPP模式的發(fā)展埋下了種子。

　　3. 走向實踐：頒布指南，成立PPP中心，推出示范項目。2014年11月和12月，財政部和發(fā)改委分別頒布了《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》和《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》從項目操作流程、創(chuàng)新金融支持等多層次多角度指導PPP項目運作實施，標志著PPP正從理論走向實踐。2014年12月，財政部成立PPP中心，著手PPP工作的政策研究、咨詢培訓、信息統(tǒng)計和國際交流等，并公布首批示范項目，共計30個，總投資規(guī)模約1800億元。示范項目是由各省財政部門推薦，財政部組織專家評審選出的，涉及軌道交通、供水供暖、污水處理和垃圾處理等多個方面，以存量項目為主，且多已投入運行。

　　表1 PPP綱領性文件