提到垃圾項目的PPP模式，很多人的第一反應都是垃圾終端處置項目的PPP模式(本文主要指生活垃圾)，沒錯，自2002年發改委牽頭發布了《關于印發推進城市污水、垃圾處理產業化發展意見的通知》(計投資[2002]1591號)，城市污水處理和垃圾處理就手牽手妥妥地走在了我國市政公用事業特許經營模式的最前沿，發展迄今，也算碩果累累，此類項目已然成為現今PPP市場的寵兒，只要自身略微梳妝打扮，一經推出，必然引起業內社會資本狂熱追捧，且一路廝殺，猶如爭奪皇冠上的明珠，因此，如果說PPP是場婚姻的話，那么政資雙方就此類項目的“聯姻”應該是走的比較穩定和長久的(當然，自己作死的除外)。

但是，筆者今天要討論的并不是這對末端處置環節的香餑餑，而是關于前端環節的處置，城市污水處理的“廠網一體化”早有提及，各地也陸續有實操，尤其是近兩年來，城市污水處理PPP項目基本是按照“廠網一體化”的思路運作，但是垃圾前端的清掃和收運，卻是一個曾被PPP忽略的環節。當然，近年來，這一領域正在顯現出向市場開放的趨勢，部分環衛設施的生產供應商和固廢運營商已開始關注并且嗅到了其中蘊含的巨大商機，逐步延伸產業鏈，與地方政府開展包括生活垃圾清掃、收運在內的深度合作，而其激烈競爭之勢也已現端倪。

提到垃圾處置前端的清掃和收運，就不得不提及“環衛一體化”的概念，環衛一體化從程序和內容來看主要指環衛作業一體化，即從源頭到終端處理一體化，從區域來看，主要指城鄉環衛一體化。通過環衛一體化改革，主要是解決環衛工作機械化清掃率低、作業方式落后、運營效率低及服務水平有待提高等問題，同時理順環衛工作的各個環節和利益主體，從而搭建起大環衛產業鏈平臺。本文重點討論垃圾前端的清掃和收運。

面對現狀：以政府為主體的投資運營管理體制

1、傳統的管理體制，亟需建立市場化的運營管理機制

我國城市環衛工作的管理體制基本上是在計劃經濟體制下形成的，在城市管理部門下設環境衛生管理處(“環衛處”)負責生活垃圾的清掃、收集、運輸及處置工作。環衛處一般為事業單位，既要履行管理職能，又要具體組織服務工作，呈現出政企不分的局面，其結果是既不能有效的進行管理，又不能很好地提供服務。在垃圾末端處置環節已逐步實現市場化后，大部分地區垃圾的清掃和收運仍由環衛處一手包辦，據統計，目前垃圾處置鏈條前端的垃圾清掃、收運環節市場化率僅為10%～15%，而這個環節恰恰是投入最多、操作最為復雜的部分，目前各地政府在收運環節的投入占整個垃圾處理開支的60%～70%，現有的環衛管理體制已嚴重束縛了城市環境衛生的發展，也不符合社會主義市場經濟的要求。

因此，環衛作業服務要真正走向市場，就必須引入獨立法人的市場主體，實行運作監管市場化，競爭機制多層次，通過建立有效的績效考核機制、公眾參與機制以及監管機制，促進環衛事業逐步實現全面的市場化轉型，建立一個市場化的城市環衛管理體制。

2、單一的投資模式，亟需實現多元化投資

在傳統的管理體制下，垃圾的清運、處置主要靠政府的大量補貼與行政命令，資金投入及管理基本都是由政府負責。根據《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃(征求意見稿)》，到2020年城市建成區實現生活垃圾全收集，建制鎮應建立完善的生活垃圾收轉運系統，交通便利、經濟發達地區要通過以城帶鄉等多種渠道進一步擴大生活垃圾收集覆蓋面，加大收集力度。對于未來的垃圾清運市場，城市要進一步提升清運效率，而農村則要有效擴大收運范圍。而目前在每日100萬噸的生活垃圾產生量中，城市清運空間約60萬噸/日，其中約50萬噸/日得到了清運;而縣城和農村垃圾清運空間約40萬噸/日，其中只有18萬噸/日得到了有效清運。住建部等多個部門也于2015年11月3日發布了《住房城鄉建設部等部門關于全面推進農村垃圾治理的指導意見》，大力加強農村生活垃圾的收集和處理。

由此可見，垃圾的清掃收運市場有著巨大的市場空間和資金需求，僅靠政府單一投資模式根本無法滿足城市環境衛生的發展要求，而目前發改委財政部等多個部門力推的PPP模式無疑讓傳統業務看到了新的發展契機，PPP模式無論從資金上還是效率上都可以成為各地政府的首選。

3、垃圾處理收費低，亟待進行收費體制改革

我國從1991年開始提出要對垃圾處置實行服務收費，1993年規定生活垃圾管理費用要逐步擴展至居民，2002年發改委頒布的《關于印發推進城市污水、垃圾處理產業化發展意見的通知》(計投資[2002]1591號)中明確提出：“已建有污水、垃圾處理設施的城市都要立即開征污水和垃圾處理費”，以促進污水和垃圾產業化市場化發展。迄今為止，全國已有近400個城市開征城市生活垃圾處理費，但仍存在不完善之處，一是收費標準低，城市生活垃圾居民收費基本按照定額制進行收費，普遍每戶每月十元左右，二是收繳率低，收費主體不統一，收費方式也不如自來水費具有強制性，缺乏制約手段。上述原因造成了垃圾費的實際收入與垃圾項目的投資運營成本之間有巨大缺口，基本可以說是杯水車薪，垃圾項目投入主要靠政府財政補貼。

因此，垃圾項目的市場化運作也亟需對其收費體制進行改革，一是提高收費標準，由定額制逐步轉為從量制，該收費制度符合公平原則，可促進垃圾減量和資源回收;二是提高收繳率，改變收費方式，逐步考慮采取與城鎮供水價格合并計收的方式。

購買服務：更能體現PPP的核心精神

1、服務內涵

垃圾的清掃和收運，顧名思義，就是對城市或鄉鎮產生的垃圾進行清掃，并將清掃范圍內的垃圾轉運至政府指定地點進行末端的無害化、資源化處置。

一般來講，城市清掃范圍包括城市的車行道、人行道、車行隧道、人行過街地下通道、人行過街天橋、車(人)行涵洞、高架路、公鐵立交、商業街、交通隔離帶、道路綠地以及果殼箱等相關公共設施區域;鄉鎮(含農村)清掃范圍包括國道、省道、縣道、鄉道、村村通道路、鄉鎮街道、進村村口、溝渠、水面、綠化帶等等區域，基本除了單位或者小區等集體或者個人等私有區域，清掃范圍實現了一個城市行政區域的全覆蓋。

比起垃圾的清掃，垃圾收運是更為復雜的系統，涉及到廣袤農村收運技術路徑的選擇、垃圾收運體系的建設和運營以及運輸過程中的二次污染、擾民等問題，非常考驗服務供應商的技術能力和服務水平。

通過PPP模式，將城鄉垃圾的清掃和收運服務通過競爭方式交給社會資本提供，不但大大減輕了政府投入和運營的壓力，也有效提高了運營服務的效率和水平，政府通過績效考核向社會資本購買服務，更有利于資源的合理分配。

2、輕資產重運營

垃圾前端的清掃和收運項目，相對于污水處理或者垃圾末端處置項目，它沒有大量的沉淀性資產，所需投入主要包括垃圾轉運設施的建設以及環衛設施的購買，屬于設施利用率較高的輕資產項目，因此政府采購垃圾清掃收運的服務供應商，相對于引入資金，其更大意義在于引入管理和服務，而筆者認為PPP更大的意義也在于此，否則即便引入了資金，也沒有物有所值的根基了。

因此，筆者認為此類輕資產重運營且有收費機制的公用事業項目更應通過PPP的模式進行運作，相對較低的資金門檻，有利于提高民營資本以及專業運營商參與項目的積極性，體現了PPP模式的核心意義。

3、清晰的績效考核體系

1997年2月建設部印發了《關于發布<城市環境衛生質量標準>的通知》(建城[1997]21號)，隨后國家又出臺了《城市道路清掃保潔質量與評價標準》(CJJ/T126-2008)，這兩個標準的出臺為環境衛生清掃保潔提供了評價依據。目前，北京市、江蘇省、海南省、天津市、重慶市、四川省等已定相關的環境衛生質量標準或城市道路清掃保潔質量標準。上述標準的建立，為垃圾清掃和收運PPP項目績效考核體系的建立奠定了更為權威和清晰的指標評價標準，而且各地在實操中，一般以普遍標準為依據，因地制宜適當提高某些指標的標準，清晰的績效評價體系讓政府明明白白消費(購買服務)，不也是PPP模式追求的核心精神之一嗎?

合理建議：讓PPP來的更理智些

1、對現狀進行梳理

一般各地在進行垃圾清掃和收運PPP項目時，都會考慮將現有存量環衛設施資產或其經營權轉讓給社會資本，以便物盡其用，確保國有資產的保值增值，但是，筆者在項目實操過程中，發現有兩個問題需要引起充分重視，最好能在項目實施采購前予以解決。

一是存量資產交易的合法性，在傳統的管理體制下，垃圾轉運站的土地使用權證、產權證以及車輛的銷售合同、銷售發票、合格證等證件都有登記主體混亂或者缺失的現象，甚至存在車輛未買保險、一直無牌運營的現象，上述亂象為存量資產的交易制造了很多障礙，無牌車輛若交易更是為社會資本增添了很大的風險，因此，若無法辦理牌照的車輛一般按報廢處置，其他權證關系也應及時補充或者變更登記;二是環衛人員的安置問題，環衛人員數量眾多，以縣城為例，一般城區環衛人員為幾百號人，鄉鎮環衛人員為幾千號人，且該等人員年歲偏大，權益更需保障，政府應進行妥善安置，在采購文件中明確環衛人員的薪酬福利(含社保)標準，要求社會資本應與城區符合年齡條件的員工簽署勞動合同，鄉鎮環衛人員應在同等條件下優先錄用。

2、與垃圾治理專項規劃相銜接

縣級及以上政府都會編制本地垃圾治理專項規劃，規劃編制基準年限一般為十五年，對規劃期內垃圾的產生量有評估，在對該類項目進行PPP運作時，應充分參照規劃的內容，對合作期限與基礎收運量進行設置。此類輕資產項目，合作期限建議不宜過長，目前市場上垃圾清掃收運項目合作期限多在十年至十五年，甚至更短。

與規劃相銜接，以規劃為依據，合理設置項目邊界條件，對政府和社會資本都是保障。

3、明確垃圾收運的技術路徑

目前關于垃圾收運模式有兩種，一是傳統的垃圾壓縮轉運站，另外一種是深埋桶式轉運站，不同的模式配備的環衛設施有所差異，投入也不盡相同，垃圾壓縮轉運站為傳統的轉運模式，現有的城市及鄉鎮基本采用該轉運模式，而深埋桶式轉運站模式可以在農村使用，具有建設程序簡單、便于置換安裝等優勢，但其重置期較短，一般為5-8年，具體采用哪種垃圾收運模式，需要政府主管部門在編制可研時結合當地實際情況并請專家充分論證之后進行明確，便于咨詢機構在編制采購文件時充分闡述項目情況，清晰制定邊界條件，鼓勵社會資本充分競爭。

4、適當引入競爭機制

在一個完整的行政區域內，若能對區域范圍進行準確劃分，筆者建議可考慮引入2名左右的社會資本(根據區域實際劃分條件而定)，既能保證服務商之間的適當競爭，不斷提高服務水平，也有利于政府掌握主動，有效監管并建立靈活機動的應急機制。

由濟邦咨詢作為PPP咨詢顧問的安徽省蒙城縣城鄉生活垃圾清掃收運系統PPP項目即將發布資格預審公告，歡迎符合資格條件的社會資本積極參與，筆者將在該項目簽約落地后進一步撰文與感興趣的讀者分享該項目的操作細節及疑點難點。