PPP項目如雨后春筍,遍布全國。迄今為止,財政部PPP綜合信息平臺的PPP項目數量達到了10000個,投資總額達到12萬億,至少還有18萬億在陸續申報。

為了便于建筑業朋友了解PPP,度川管理研究部(微信公眾號:建筑管理)對國務院、國家發改委、財政部、住建部等政府部門近年來出臺的政策進行了梳理,希望對你有所幫助!

PPP“出世”

1、2013年7月31日,在國務院常務會議上,李克強總理提出,“推進投融資體制改革,發揮市場機制作用,同等對待各類投資主體,利用特許經營、投資補助、政府購買服務等方式吸引民間資本參與經營性項目建設與運營”。

這被看作是啟動PPP模式的一個信號。

2、2013年11月12日,十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。

全會指出,經濟體制改革是全面深化改革的重點,核心問題是處理好政府和市場的關系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。

在第六章第23條中寫到,“允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道,允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。”

從此,PPP提升到政府決策的高度,PPP改革發展進入快車道。

PPP的“地盤”逐漸清晰

3、2014年9月23日,財政部印發《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知 》(財金[2014]76號)。

文件提出,“拓寬城鎮化建設融資渠道,促進政府職能加快轉變,盡快形成有利于促進政府和社會資本合作模式(PPP)發展的制度體系”。

1)明確6個原則:政府主導、社會參與、市場運作、平等協商、風險分擔、互利共贏。

2)確定示范項目范圍:重點關注城市基礎設施及公共服務領域,如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等,優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目。

3)鼓勵和支持金融機構提供融資、保險等金融服務。

4、2014年11月26日,《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕60號)發布。

指明“迫切需要在公共服務、資源環境、生態建設、基礎設施等重點領域進一步創新投融資機制,充分發揮社會資本特別是民間資本的積極作用”。

要求“打破行業壟斷和市場壁壘,營造權利平等、機會平等、規則平等的投資環境,進一步鼓勵社會投資特別是民間投資”參與建設。

1)要求“建立健全政府和社會資本合作(PPP)機制”。要求有關部門盡快制定管理辦法,盡快發布標準合同范本;對PPP項目進行充分論證,完善合同設計,健全糾紛解決和風險防范機制。

2)市政基礎設施:鼓勵社會資本投資城鎮供水、供熱、燃氣、污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、城市綜合管廊、公園配套服務、公共交通、停車設施等市政基礎設施項目。

3)交通工程:吸引社會資本參與城市軌道交通建設,鼓勵社會資本參與鐵路、公路、水運、民航等基礎設施建設。

4)明確各部委職責劃分。

5、2014年12月2日,發改委印發《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號)。

1)圈定PPP適用范圍:

政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目;

燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施;

公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施;

醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目;

水利、資源環境和生態保護等項目;

各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點項目,應優先考慮采用PPP模式建設。

2)針對項目性質,限定3種操作模式:

經營性項目,采用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營—移交(BOOT)等模式推進;

準經營性項目,可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施,采用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營(BOO)等模式推進。

非經營性項目,可通過政府購買服務,采用建設—擁有—運營(BOO)、委托運營等市場化模式推進。

3)篩選適用項目,建立PPP項目庫,從2015年1月起執行。

4)提供合同范本,發布《政府和社會資本合作項目通用合同指南》。

金融機構為PPP打開融資之門

6、2015年3月10日,國家發展改革委、國家開發銀行發布《關于推進開發性,金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》(發改投資[2015]445號)。

開發銀行充分發揮開發性金融的中長期融資優勢及引領導向作用,積極為各地的PPP項目建設提供“投資、貸款、債券、租賃、證券”等綜合金融服務,并聯合其他銀行、保險公司等金融機構以銀團貸款、委托貸款等方式,努力拓寬PPP項目的融資渠道。

優先保障PPP項目的融資需求。在監管政策允許范圍內,給予PPP項目差異化信貸政策,對符合條件的項目,貸款期限最長可達30年,貸款利率可適當優惠。建立綠色通道,加快PPP項目貸款審批。

多部委發力,協同推進PPP

7、2015年3月17日,發改委發布《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》(發改農經[2015]488號)。

文件中提到,“選擇一批工程通過股權出讓、委托運營、整合改制等方式,吸引社會資本參與,籌得的資金用于新工程建設。

對新建項目,要建立健全政府和社會資本合作(PPP)機制,鼓勵社會資本以特許經營、參股控股等多種形式參與重大水利工程建設運營。”

8、2016年3月31日,國家能源局發布《關于在能源領域積極推廣政府和社會資本合作模式的通知》。

能源領域推廣PPP主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。

能源領域推廣PPP的范圍包括但不局限于下列項目:

電力及新能源類項目:供電/城市配電網建設改造、農村電網改造升級、資產界面清晰的輸電項目、充電基礎設施建設運營、分布式能源發電項目、微電網建設改造、智能電網項目、儲能項目、光伏扶貧項目、水電站項目、熱電聯產、電能替代項目、核電設備研制與服務領域等。

石油和天然氣類項目:油氣管網主干/支線、城市配氣管網和城市儲氣設施、液化天然氣(LNG)接收站、石油和天然氣儲備設施等。

煤炭類項目:煤層氣輸氣管網、壓縮/液化站、儲氣庫、瓦斯發電等。

9、2015年4月21日,國家發展改革委、財政部《關于運用政府投資支持社會投資項目的通知》(發改投資[2015]823號)。

鼓勵社會資本參與的農林水利、生態環保、公共服務、基礎設施、區域開發、戰略性新興產業、先進制造業等重點領域;

積極利用政府投資支持政府與社會資本合作模式(PPP)。對PPP項目,可以通過資本金注入方式安排政府投資,支持項目建設,也可以通過投資補助、貸款貼息、擔保補貼等方式予以支持。

鼓勵民間資本發起設立PPP項目投資基金,政府可以通過認購基金份額的方式予以支持;政府也可以單獨發起設立PPP項目投資基金。

PPP“基本法”出臺

10、2015年4月25日,國家發改委、財政部、住建部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行,聯合發布《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》。

該法規被認為是PPP推進的“基本法”。

1)明確范圍:在能源、交通、水利、環保、市政等基礎設施和公用事業領域開展特許經營。

2)首次明確PPP項目操作簡要流程,明確政府部門職責。

3)政策支持力度大:完善特許經營價格或收費機制,政府可根據協議給予必要的財政補貼,并簡化規劃選址、用地、項目核準等手續。政策性、開發性金融機構可給予差異化信貸支持,貸款期限最長可達30年。

4)明確融資方式,拓寬融資渠道:允許對特許經營項目開展預期收益質押貸款,鼓勵以設立產業基金等形式入股提供項目資本金,支持項目公司成立私募基金,發行項目收益票據、資產支持票據、企業債、公司債等拓寬融資渠道。

11、2015年7月10日,發改委發布《關于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》(發改基礎[2015]1610號)。

1)積極鼓勵社會資本全面進入鐵路領域,列入中長期鐵路網規劃、國家批準的專項規劃和區域規劃的各類鐵路項目,除法律法規明確禁止的外,均向社會資本開放。

2)重點鼓勵社會資本投資建設和運營城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發性鐵路以及支線鐵路,鼓勵社會資本參與投資鐵路客貨運輸服務業務和鐵路“走出去”項目。支持有實力的企業按照國家相關規定投資建設和運營干線鐵路。

3)推廣政府和社會資本合作(PPP)模式,運用特許經營、股權合作等方式,通過運輸收益、相關開發收益等方式獲取合理收益。

12、2015年8月22日,中國銀監會、國家發展和改革委員會發布《關于銀行業支持重點領域重大工程建設的指導意見》

針對政府和社會資本合作(PPP)項目的特點,創新金融服務,拓展重大工程建設的融資渠道和方式。

13、2015年11月26日,國家發展改革委、住房和城鄉建設部發布《關于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見》(發改價格[2015]2754號)。

文件提出,“各地可根據當地實際情況,靈活采取多種政府與社會資本合作(PPP)模式推動社會資本參與城市地下綜合管廊建設和運營管理,依法依規為管廊建設運營項目配置土地、物業等經營資源,統籌運用價格補償、財政補貼、政府購買服務等多種渠道籌集資金,引導社會資本合作方形成合理回報預期,調動社會資本投入積極性。”

PPP走向規范化管理

14、2016年8月,國家發改委印發《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》(發改投資〔2016〕1744號)。

主要內容有:

1)推行項目聯審

建立PPP項目聯審機制,積極引入第三方評估機構,對項目建設的必要性、合規性、規劃銜接性、PPP模式適用性、財務可負擔性以及價格和收費的合理性進行綜合評估。

2)PPP項目要進行可行性研究論證

對擬采用PPP模式的項目,要將項目是否適用PPP模式的論證納入項目可行性研究論證和決策。充分考慮項目的戰略價值、經濟價值、商務模式、可融資性以及管理能力;不斷優化工程建設規模、建設內容、建設標準、技術方案及工程投資等。

3)提高社會資本投資回報

探索采取資本金注入、直接投資、投資補助、貸款貼息,以及政府投資股權少分紅、不分紅等多種方式支持項目實施,提高社會資本投資回報,增強項目吸引力。

合理確定價格收費標準,依法適當延長特許經營年限,提供廣告、土地等資源配置,充分挖掘項目運營商業價值。

提高PPP項目收費權等未來收益變現能力,為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出機制,增強PPP項目的流動性,提升項目價值,吸引更多社會資本參與。

4)細化退出渠道

通過股權轉讓、資產證券化等方式,豐富PPP項目投資退出渠道。

15、2016年9月28日,國家發改委、住建部印發《關于開展重大市政工程領域政府和社會資本合作(PPP)創新工作的通知》(發改投資[2016]2068號)。

通知中提出:

1)在各個省份選擇1個城市開展PPP項目創新試點工作,樹立典型標桿案例,供其他同類項目學習借鑒。

2)完善費價機制,設置平均行業基準利潤率,給民間資本投資明確的市場預期,吸引民間資本參與。

3)采取招投標等方式遴選社會投資人,政府通過合同管理、績效考核、按效付費,實現全產業鏈和項目全生命周期的PPP合作。

4)重點對企業的績效、運營成本、服務效率、產品質量進行監審。

16、2016年10月11日,財政部發布《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金[2016]90號)。

文件申明:杜絕地方政府作出“固定回報、回購安排、明股實債”等承諾。同時提出:

1)開展兩個“強制”試點。

各地新建的垃圾處理、污水處理項目,要“強制”應用PPP模式,中央財政資金補助將逐步減少并取消。

其他中央財政給予支持的公共服務領域,“強制”實施PPP模式識別論證,鼓勵嘗試運用PPP模式。

2)國有、民營、混合所有制、外商投資企業等各類型企業,按同等標準、同等待遇參與PPP項目。

3)地方要嚴格區分公共服務項目和產業發展項目;依托PPP綜合信息平臺,建立本地區PPP項目開發目錄。

4)政府性投資基金優先支持PPP項目,對符合要求的PPP項目,簡化審批。

17、2016年10月13日,財政部發布《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》(財金[2016]91號)。

《通知》規定,“PPP項目主體或其他社會資本,除通過規范的土地市場取得合法土地權益外,不得違規取得未供應的土地使用權或變相取得土地收益,不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發等工作,不得借未供應的土地進行融資;PPP項目的資金來源與未來收益及清償責任,不得與土地出讓收入掛鉤。”

同時,公布了第三批示范性PPP項目名單。

18、2016年10月21日,財政部發布關于印發《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》的通知(財金[2016]92號)。

1)嚴禁政府以PPP項目名義舉借債務。

2)合同中必須合理分配項目風險,明確產出標準和績效考核指標,設定項目基準成本,確定項目的補貼或收費定價基準,合理約定項目補貼或收費定價的調整周期、條件和程序。

3)對項目進行全生命周期成本監測與績效監控。對于績效評價不達標的項目,財政部門應當按照合同約定扣減相應費用或補貼支出。

4)明確PPP項目各階段操作流程。

其他配套措施

1、國家發展改革委推介兩批PPP項目

2015年5月,國家發展改革委建立了首個國家部委層面PPP項目庫。第一批向社會公開推介了1043個項目、總投資1.97萬億元;第二批公開推介了1488個項目、總投資2.26萬億元。

截至2016年7月底,兩批公開推介的PPP項目中,已有619個項目簽約,總投資10019.1億元。

2、2016年4月5日,國家發改委召開金融機構支持重大項目建設座談會

國家發展改革委投資司邀請工行、農行、中行、建行、交行5大行,以及浦發銀行、招商銀行、興業銀行等參會。向有關金融機構介紹了專項建設基金工作進展情況,重點推介了專項建設基金項目,鼓勵銀行積極跟投跟貸。

2015年以來,發改委積極聯合銀監會、保監會推動銀行和保險機構加大重大工程建設支持力度,聯合開發銀行加大開發性金融對PPP項目的融資支持,會同開發銀行、農業發展銀行、郵儲銀行開展專項建設基金工作。

3、2016年9月,國家發改委向社會公開推介2.14萬億元傳統基礎設施PPP項目

此次向社會公開推介傳統基礎設施PPP項目1233個,總投資約2.14萬億元,涉及能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業和重大市政工程等七個領域。

其中,重大市政工程項目574個,占46.55%;交通運輸項目373個,占30.25%。

4、2016年6月,國家發展改革委下達2016年PPP項目前期工作專項補助5億元。

主要用于支持重點區域或行業的PPP項目規劃編制,以及重點PPP項目的評價論證咨詢、實施方案編制、招標文件起草、合同文本擬定、財務顧問、法律顧問和資產評估等。